穗府辦規〔2025〕11號

廣州市人民政府辦公廳關于加強農村住宅建設管理的實施意見

各區人民政府，市政府各部門、各直屬機構：

　　為實施鄉村振興戰略，推動我市農村住宅建設規范化管理、便捷化服務，根據中央、省關于深化農村宅基地管理制度改革的要求，結合我市實際并經市人民政府同意，制定本實施意見。

　　一、總體要求

　　（一）基本原則。

　　1. 堅持問題導向。聚焦我市農村住宅建設中存在的難點問題，分類研究，多渠道推動農村用地建房選址布局合理化、管理程序規范化、事項標準化、審批便捷化。

　　2. 堅持分類施策。根據不同的村莊類型、經濟基礎、民風民情、人文積淀等實際情況，在尊重農民意愿的基礎上，因勢利導，分類施策，有效破解各類難題。

　　3. 堅持盤活存量。充分利用增減掛鉤、拆舊復墾等政策，加大農村土地綜合整治、宅基地整理、村莊拆改力度，改善農村人居環境，提高節約集約用地水平。

　　4. 堅持服務意識。充分考慮農民生產生活需求，提供更多的便民、利民服務措施，不斷提升農民獲得感、幸福感、安全感。

　　5. 堅持共治共管。重點整治農村“兩違”、削坡建房以及造成住房安全隱患等問題，整合執法資源，強化協同聯動，完善長效監管機制。

　　（二）適用范圍。本實施意見適用于規范我市農村村民宅基地建房和村改居居民在集體土地上建房的管理。

　　二、明確“一戶一宅”標準

　　（三）“一戶”的認定。符合以下4種情形之一的可認定為“一戶”：

　　1. 夫妻與未達到法定婚齡子女同住的為一戶。

　　2. 有兄弟姐妹的，其中一人應與其父母為一戶，其余兄弟姐妹達到法定婚齡或結婚后可申請分戶。

　　3. 是獨生子女的，結婚后可以繼續與父母為一戶，也可單獨立戶。

　　4. 離異后無房一方再婚且配偶無房的可為一戶。

　　（四）“一宅”的認定。由村（居）民自行向村委會（村集體經濟組織）申報，經村委會（村集體經濟組織）組織公示后無異議的，由村委會（村集體經濟組織）出具意見，并報鎮人民政府或街道辦事處（以下簡稱鎮街）審核確認。各區人民政府要按照“以成員認定、以戶取得”的原則，進一步完善以戶為單位取得宅基地分配資格的具體條件和認定規則，不以戶籍分戶登記作為宅基地分配的前置條件。

　　（五）其他情形。符合分戶建房條件，但未分開居住的，其實際使用的宅基地沒有超過分戶后建房用地合計面積標準，且實際使用的建筑面積沒有超過分戶后建房合計建筑面積標準的住宅，在符合村莊整體風貌或整治后與周邊整體環境相協調的情況下，視為多戶合并建房，每戶可認定為“一戶一宅”。

　　（六）明晰“一戶一宅”負面清單。存在以下情形之一的，不得再申請新建農村住宅或購買村民集中住房：

　　1. 不符合分戶條件的。

　　2. 存在“一戶多宅”情形的。

　　3. 將原有住宅出賣、出租、贈與他人的。

　　4. 已視為多戶合并建房，并認定“一戶一宅”的每一單戶。

　　5. 違反“建新拆舊”政策，未將舊宅基地退回給集體經濟組織的。

　　三、夯實規范管理基礎

　　（七）加快農村房地一體確權登記工作。加強農村地籍調查成果的管理和應用，全面掌握全市宅基地、集體建設用地數量、分布等狀況，開展集體土地使用權以及其上房屋的調查和存量數據整理工作，建立農村房地一體不動產權籍調查數據庫，為宅基地、農村住宅、集體建設用地確權登記頒證和新安排宅基地提供基礎性支撐。

　　（八）明確存量宅基地房屋確權登記原則。

　　1. 1986年12月31日前已建成的農村住宅，至今未擴建或翻建，經村委會（村集體經濟組織）同意并公示無異議的，由村委會（村集體經濟組織）報鎮街審核同意后，予以確權登記。

　　2. 有合法的宅基地使用權來源材料，1987年1月1日至1998年12月31日已建成的農村住宅，經村委會（村集體經濟組織）同意并公示無異議的，經鎮街確認符合建房面積標準的，按實測房屋面積予以確權登記；

　　有合法的宅基地使用權來源材料，1999年1月1日至2015年7月14日已建成的農村住宅，經村委會（村集體經濟組織）同意并公示無異議的，經鎮街確認符合“一戶一宅”和建房面積標準的，按實測房屋面積予以確權登記。

　　3.無合法的宅基地使用權來源材料，2015年7月15日前已建成的，未經批準占用土地建設的農村住宅，區規劃和自然資源部門應當核查土地和規劃情況，根據不同時期管理政策確定房屋是否符合確權登記條件。對于符合分配宅基地建房資格的農戶，經村委會（村集體經濟組織）同意并公示無異議，經鎮街確認符合“一戶一宅”和建房面積標準的，可申請辦理確權登記。涉及新增建設用地的，需補辦用地手續后申請辦理確權登記。

　　4.符合確權登記的農村住宅，建房面積超過“一戶一宅”建房標準的，按照標準規定的面積予以確權登記，超過部分在登記簿和《不動產權證》附記欄中注明不作為權屬面積登記。

　　5.存量宅基地房屋的建房面積標準由各區人民政府依據轄區歷史施行政策確定。2015年7月15日后建成的農村住宅，按現行相關法律法規處理。

　　6.非本村集體經濟組織成員存量宅基地房屋按以下原則確權登記：

　　（1）非本村集體經濟組織成員因扶貧搬遷、地質災害防治、新農村建設、移民安置等按照政府統一規劃和批準使用宅基地的，在退出原宅基地并注銷登記后，依法對新建房屋及占用的宅基地予以確權登記。

　　（2）非本村集體經濟組織成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《不動產權證》附記欄應注記“該權利人為本村集體經濟組織成員住宅的合法繼承人”。

　　（3）居民（含華僑）原在農村合法取得的宅基地及房屋，房屋產權沒有變化的，經該村委會（村集體經濟組織）出具證明并公示無異議的，可依法辦理確權登記，在《不動產權證》附記欄應注記“該權利人為非本村集體經濟組織成員”。

　　（4）農民進城落戶后，其原合法取得的宅基地使用權應予以確權登記。

　　四、明確新建農村住宅建設標準

　　（九）農村宅基地建房標準。新批準農村宅基地每戶建筑基底面積控制在80平方米以內，建筑面積控制在280平方米以內，建筑層數不超過3層，根據功能需要可以增設梯間和功能用房，3層部分建筑高度≤11米，設梯間和功能用房的建筑高度≤14米。新建住房必須按照已經批準的規劃圖紙建設，不得擅自改變規劃。對于村（居）民已有證的原有宅基地房屋的拆建、改建，可按照總建筑面積≤280平方米，限高≤14米的控制要求，按原用地面積進行建設。人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，各區可根據轄區實際制定建筑層數、建筑高度控制標準。

　　（十）村民集中住房建設標準。村民集中住房建設首先要考慮歷史欠房戶和新增分戶需求，因地制宜、集中布局，體現節約集約用地和方便生產生活的原則，按照城市居住小區標準進行集中建設。每戶村（居）民可以選擇1套或者多套村民集中住房，每戶總申請的建筑面積控制在280平方米以內。村民集中住房建設應考慮在首層或地下為每戶另外安排一個農機（車輛）停放位置和工具設備房。在村民集中住房建設中，可預留部分住房作為本村新增分戶申請住宅時使用，在未分配前必須以村集體經濟組織（以投資建設主體確定）為業主進行確權登記，嚴禁出售給本村以外的人員或組織機構。

　　（十一）宅基地及住房置換城鎮住房標準。為鼓勵村（居）民集中“上樓”居住，加快城鎮化進程，經區人民政府審核批準，可以按照其宅基地上已經確權發證的符合規定的住房面積1∶1的比例，在相鄰區域置換成拆遷安置房；宅基地住房確權面積小于280平方米的，超出確權面積部分按安置房建設成本價交納費用后進行置換，置換總面積最多不超過280平方米，各區人民政府可以在省、市規定的宅基地建房面積標準以內確定置換標準；宅基地住房確權面積超出280平方米的部分，可予以相應的貨幣補償，貨幣補償標準由各區制定。

　　五、因地制宜，分類施策

　　（十二）已納入城市更新三年行動計劃的村莊或村改居區域建設管理要求及程序。

　　1. 建設管理要求。

　　改造實施方案已經批準的，按照市城市更新相關管理規定執行，在城市更新改造策劃和實施方案中銜接落實村（居）民住房需求，建設村民集中住房，不得新增村（居）民住宅用地，但存量住宅可以進行原狀維修。有計劃地把舊村改造成為功能配套完善、環境優美的城市新社區。在改造實施方案未批準前，對屬于危房、符合“一戶一宅”的村（居）民，允許進行危房原址重建，對不可移動文物或歷史建筑、傳統風貌建筑、預先保護對象等保護建筑應實施危房治理及保護修繕。

　　2.建設管理程序。

　　進行原狀維修，符合以下情形的無需辦理規劃審批手續。

　　（1）內部合理調整各樓層層高，但不作為《不動產權證》變更建筑面積的依據。

　　（2）非文物保護單位、非歷史建筑、非傳統風貌建筑及非預先保護對象，更換原坡屋頂的屋面材料、改變房屋屋頂結構或將坡屋頂改為平屋頂，不超過房屋原有坡屋頂檐口高度。

　　（3）僅在房屋內部增設梁、柱等結構加固、更換樓板或拆除、改建房屋內部樓梯，不影響房屋外立面。

　　（4）符合建筑設計規范，升高或降低室內地臺不大于0.45米。

　　（5）非文物保護單位、非歷史建筑、非傳統風貌建筑及非預先保護對象，更換外墻飾面材質或更換門窗，不改變房屋門窗位置、尺寸。

　　文物保護單位或歷史建筑、傳統風貌建筑、預先保護對象等保護建筑或改變結構安全的原狀維修工程，按相關文物保護、歷史文化名城保護等規定辦理。

　　進行危房（磚木結構房屋以及經鑒定為嚴重損壞房、局部或者整幢危房的存量住宅）原址重建，村（居）民可向區規劃和自然資源部門申請辦理危房原址重建建設工程規劃許可證，重建住宅控制在原有合法產權建筑面積和原基底范圍內，不得改變使用性質。涉及文物保護單位保護范圍、建設控制地帶的，按照文物保護相關規定辦理。

　　（十三）暫未納入城市更新三年行動計劃、位于城鎮開發邊界內的村莊或村改居區域建設管理要求及程序。

　　1. 建設管理要求。

　　新增分戶住房主要通過建設村民集中住房或聯排式住宅解決，不得新建單家獨院式住宅，充分利用現有存量建設用地，完善基礎設施和公共服務設施建設。積極統籌推進將農村住宅建設與利用集體建設用地建設租賃住房、被征地拆遷安置房、舊村改造復建房等有機結合，保障村（居）民合理的居住需求。

　　對于持有集體土地房產證、集體土地使用證（個人住宅建設用地）及宅基地證（符合“一戶一宅”及宅基地建房標準）的村（居）民個人住宅主要通過加建、原址重建或改建等形式實施建設，涉及不可移動文物或歷史建筑、傳統風貌建筑、預先保護對象等保護建筑，應按歷史文化名城保護有關規定實施保護修繕。

　　優先建設村民集中住房。位于中心城區范圍的城中村，在未實施改造前，以村委會（村集體經濟組織）為主體，按今后3年—5年村集體可能新增的建房需求測算建設量，申請選取本村內適量規模、符合規劃的土地先行建設村民集中住房，本村集體經濟組織成員具備宅基地建房資格的，由村委會（村集體經濟組織）按宅基地管理規定組織分配，按建設成本價交納費用；分配后結余的房屋整體確權到村集體組織名下，可按租賃住房管理使用；今后若有符合新增分戶條件的，可安排給新增分戶使用并給予分戶確權登記；涉及征地拆遷安置的，可作為現成的拆遷安置用房使用并給予確權登記；啟動舊村改造的，可作為提前建設的村（居）民復建房，納入舊村改造建設成本核算。

　　位于城鎮開發邊界內中心城區范圍外的，鼓勵建設村民集中住房，也可建設聯排式住宅。

　　2. 建設管理程序。

　　建設村民集中住房的，按照市城鄉規劃相關管理規定，以村委會（村集體經濟組織）為主體申請辦理建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和用地手續。

　　申請加建、原址重建或改建的村（居）民個人住宅，無需申領規劃設計條件，經鎮街確認符合“一戶一宅”和建房面積標準的，直接申請辦理房屋建筑加建、原址重建或改建的建設工程規劃許可證，加建、原址重建或改建后的房屋仍需符合宅基地建房控制標準。涉及文物保護單位保護范圍、建設控制地帶的，按照文物保護相關規定辦理。

　　（十四）暫未納入城市更新三年行動計劃、位于城鎮開發邊界外的村莊建設管理要求及程序。

　　1. 建設管理要求。

　　主要實施空心村改造和零星建房管理，落實“建新拆舊”。依據村莊規劃審批村民個人住宅，核發鄉村建設規劃許可證。鼓勵建設村民集中住房和聯排式住宅。落實村莊規劃布局和風貌管控要求，彰顯嶺南特色。

　　2. 建設管理程序。

　　對于符合“一戶一宅”政策的本村村民，具備本村集體經濟組織成員資格的，可以戶為單位向村委會（村集體經濟組織）提出個人住宅建設申請（含新建、加建、拆建等情形），按照市村莊集體建設用地報批相關管理規定程序審批。

　　（十五）盤活存量土地。在維護村（居）民合法權益的前提下，經村委會（村集體經濟組織）同意，通過有償轉讓、有償調劑、有償收回等方式，引導宅基地有序規范退出。村委會（村集體經濟組織）可以出租、合作、入股等方式盤活利用空閑農村住宅及宅基地，兼顧古村落旅游開發與文化保護。在保障閑置宅基地、閑置農村住宅原權利人合法權益，并符合宅基地建房標準的前提下，可以村委會（村集體經濟組織）為單位，申請辦理建房審批，進行拆舊建新，用于建設鄉村振興項目。積極推動拆舊復墾農村舊住宅、廢棄宅基地、空心村等閑置建設用地，復墾騰退出來的建設用地指標優先保障所在村建設需要后，結余部分以公開交易方式流轉用于城鎮建設，促進閑置宅基地盤活利用。

　　六、加強農村住宅建設保障力度

　　（十六）強化規劃引領。結合國土空間規劃體系改革，市規劃和自然資源部門指導各區從農村實際出發，尊重村（居）民意愿，體現地方和農村特色，結合各區地質災害防治規劃和地質災害危險性調查評估情況，因地制宜編制或修編村莊規劃或控制性詳細規劃，預留一定的建設用地規模解決歷史遺留宅基地問題，保障村（居）民新增分戶建房的合理需求，合理布局農村生產、生活和生態用地，鼓勵農民集中建房，切實避開危險區域，形成相對集中、集約高效、安全可靠的村莊用地建設布局。

　　（十七）強化用地保障。規劃和自然資源部門要加強對農民建房辦理建設用地審批手續的指導，新增建設用地審批所需計劃指標在年度土地利用計劃中統籌安排，應保盡保。各區人民政府負責安排農民建房用地，督促鎮街、村委會（村集體經濟組織）按規定辦理建設用地手續。鎮街負責指導村委會（村集體經濟組織）進行用地選址并出具用地規劃選址意見，指導村委會（村集體經濟組織）組織用地報批材料。村委會（村集體經濟組織）作為農民建房用地的申請主體，具體負責組織村（居）民建房新增建設用地材料。

　　（十八）強化公示公開力度。充分發揮基層自治，運用村集體經濟組織成員代表大會、村內公示等方式實施規范管理，推行農村住宅建設“六公開”制度（村莊規劃公開、審批程序公開、申請條件公開、建房名單公開、審批結果公開、投訴舉報方式公開），農村建房現場必須掛施工公示牌，公布建房樓層、面積、彩色立面圖、材質等信息，自覺接受政府和村（居）民監督。

　　（十九）組織實施保障。

　　各區人民政府負責組織開展農民住房需求調查摸底工作，可根據本實施意見制定本轄區具體操作細則。統籌協調轄區農村住宅建設管理和削坡建房整治工作，提供資金、人員等方面的支持，保障農村住宅建設規范化管理。

　　市農業農村部門負責根據國家、省的相關要求，指導各區制定本地農村宅基地審批管理制度，建立健全宅基地分配、使用、流轉、違法用地查處等管理制度，指導宅基地合理布局、閑置宅基地和閑置農房利用。

　　市規劃和自然資源部門負責做好規劃和用地保障，指導各區規劃和自然資源部門對存量住房進行規劃和土地核實確認，指導鎮街對新增宅基地建房核發鄉村建設規劃許可證，對可能遭受地質災害危害的新建農村住宅，其配套地質災害治理工程驗收合格后辦理確權登記；制定鄉村規劃師和鄉村規劃聯絡員制度，引導村（居）民依法依規建設住宅。

　　市住房城鄉建設部門負責組織編制《廣州市美麗鄉村民居設計圖集》，供廣大村（居）民免費使用，做好推廣普及工作，指導村（居）民科學使用圖集，并根據實際情況及時更新；加強對村民集中住房、村公共服務設施等建設項目設計和建設的指導；督促各區人民政府落實農村削坡建房整治工作。

　　城市管理綜合執法、民政、公安等其他相關部門依職責協同配合做好農村住宅建設的組織實施保障工作。

　　負有法定職權的區相關單位、鎮人民政府負責組織實施農村住宅建設管理，整治農村削坡建房，加強農村住宅建設的監督執法，對存量住房是否符合“一戶一宅”建房面積標準進行審核確認，對新增宅基地建房進行審批，受委托核發鄉村建設規劃許可證；指導各村聘用鄉村規劃聯絡員，在村（居）民和政府部門之間架起一條“快速通道”，提供政策咨詢，提高報建效率，協助村（居）民合法、安全建房。

　　村委會（村集體經濟組織）負責建立村社兩級農村住宅建設管理制度，做好本村集體經濟組織成員申請宅基地建房的資格審核、分配、公示、管理等，組織存量住宅確權公示工作，積極做好組織協調工作。

　　七、多渠道統籌農村住宅建設資金

　　（二十）各區人民政府安排資金投入。各區人民政府可根據本區的實際情況將村（居）民申請建設個人住宅涉及的現狀地形圖規劃核查、規劃放線、用地規劃核實等費用納入本級財政預算，并對符合條件的農村住宅建設給予住房設計費用和建筑風貌補助。對建設村民集中住房“上樓”居住的，節余用地優先安排村公共服務設施后，可以作為村集體經濟發展用地，并給予一定的資金支持，具體標準由各區人民政府結合轄區實際制定。

　　（二十一）用好用活拆舊復墾政策。穩步推進拆舊、復墾、交易和分配，復墾指標收益扣除成本后，凈收益按省市規定分配。

　　（二十二）推進農村住房建設金融創新。加快農村信用體系建設，推進小額貸款公司和村鎮銀行發展，拓展農村建房融資渠道。探索建立利用農村集體建設用地使用權、農村住房所有權及所占宅基地使用權抵押貸款制度，幫助農民將土地和住房轉化為財產。

　　八、強化監督管理，建立長效機制

　　（二十三）提升綜合執法效能，遏制新增違法建房。

　　各區人民政府建立農業農村、規劃和自然資源、城市管理綜合執法、住房城鄉建設、消防、公安等多部門共同參與的綜合執法機制，強化信息連通、資源共享，完善農村違法用地建房巡查、制止、查處、治理、監管執法鏈條。要綜合運用動態巡查、網格化管理、衛片執法、專項執法等多種執法手段和方式加強對農村住宅建設的管控，建立農村建房管理新秩序。

　　負有法定職權的區相關單位、鎮人民政府是農村違法用地建房查處的實施主體，負責履行“兩違”巡查、監管、查處職責，發現新增違法行為第一時間通過執法聯動機制發揮供水供電聯動控制作用，跟進后續拆除、整治。

　　（二十四）納入信用體系管理，實施長效防治。各區人民政府要按照市公共信用信息管理相關管理規定，將行政相對人因其在農村住宅建設中的違法行為受到的行政處罰、行政強制等納入本市公共信用信息管理，強化對農民違法建房行為的有效制約，逐步營造“不敢違建、不能違建、不想違建”的社會氛圍，實現對農村違法建房行為的長效防治。

　　（二十五）切實發揮村社作用，強化村（居）民監督。鎮街、民政、規劃和自然資源部門要指導村社兩級健全完善農村住宅建設管理的“村規民約”，指導村（居）民依法實施農村住宅建設活動。充分發揮村（居）民理事會、議事會（廳）等作用，將農村住宅建設管理制度納入“村規民約”，明確本村集體經濟組織申請建房的資格條件、申請程序、審核程序，明確收回、調劑舊宅基地，調處權屬糾紛的工作要求等，組織召開集體經濟組織成員代表大會，做好村（居）民建房申請審核工作，及時公示審批結果。及時發現和制止違法建設行為，并向鎮街報告。

　　九、強化措施保障，落實責任追究

　　（二十六）構建聯合協同工作機制。構建農村住宅建設管理“市主導、區主責、鎮街主抓、村社主體”的工作格局，建立聯席工作會議制度、工作規則、部門分工和聯合協同工作機制，整合資源，督促檢查、推動落實。

　　（二十七）加強宣傳培訓。各區人民政府、鎮街要加大農村住宅建設管理法規和政策的宣傳力度，提高村（居）民對宅基地所有權屬于集體經濟組織而非“祖宗地”的認識，引導村（居）民自覺遵守規范、支持美麗鄉村建設。各區要及時總結宣傳先進典型，曝光問責負面典型，形成合法合理合規使用農村宅基地建房、提升鄉村風貌的良好氛圍。

　　（二十八）加強責任追究。對非法出售、轉讓宅基地，采取非法手段騙取宅基地登記，超過批準用地面積或者擅自變更位置建住宅的，相關批準、登記文件由相應職能部門按程序予以撤銷或確定為無效。對涉及農村住宅建設管理的行政管理部門及其工作人員違反本意見，不依法履行職責的，由有權機關責令改正，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　本實施意見自印發之日起施行，有效期3年。《廣州市人民政府辦公廳關于加強農村住宅建設管理的實施意見》（穗府辦規〔2020〕18號）同時廢止。

廣州市人民政府辦公廳

2025年8月2日

公開方式：主動公開

廣州市人民政府辦公廳秘書處　2025年8月2日印發