廣州市人民政府辦公廳關于進一步加強和改進耕地保護、嚴格耕地用途管制的實施意見穗府辦函〔2022〕92號廣州市人民政府辦公廳關于進一步加強和改進耕地保護、嚴格耕地用途管制的實施意見各區人民政府，市政府各部門、各直屬機構：　　為深入貫徹落實習近平總書記關于嚴格耕地保護工作的重要指示批示精神和黨中央、國務院關于堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的決策部署，根據《自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）、《廣東省人民政府印發關于進一步加強和改進耕地保護工作若干措施的通知》（粵府函〔2021〕130號）、《廣東省自然資源廳 廣東省農業農村廳 廣東省林業局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（粵自然資函〔2022〕434號）要求，結合我市實際，經市人民政府同意，現就進一步加強和改進我市耕地保護、嚴格耕地用途管制提出如下實施意見。　　一、加強規劃管控，嚴格落實耕地保護任務　　（一）加強規劃源頭管控。　　各級各類國土空間規劃編制應當突出嚴格保護耕地導向。市級國土空間總體規劃應當劃定永久基本農田保護紅線和永久基本農田集中區，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置分解下達，作為各區國土空間規劃的剛性指標嚴格考核；區級國土空間總體規劃應當落實耕地保有量、永久基本農田保護任務和市級國土空間總體規劃相關要求，落實國土空間用途管制；詳細規劃、專項規劃編制應當嚴格控制各類建設占用耕地；生態保護紅線、自然保護地范圍內的耕地生態退耕及上圖入庫工作，應當按照規劃有序推進，實現國土空間整體保護、系統修復和綜合治理。　　（二）積極推進耕地補充恢復。　　各區應當摸清轄區內可以長期穩定利用的耕地、耕地后備資源、耕地恢復潛力情況，結合本轄區耕地保護目標、區域建設發展布局和時序、耕地“進出平衡”需求等，明確耕地恢復、耕地補充的實施路徑，推動耕地集中連片保護和耕地質量提升，嚴格落實耕地和永久基本農田保護目標。　　二、堅守紅線，嚴格落實永久基本農田特殊保護制度　　（三）落實永久基本農田特殊用途管制。　　糧食生產功能區要嚴格用于糧食生產，引導每年至少生產一季糧食，種植非糧作物的要在一季后能夠恢復糧食生產。高標準農田原則上全部用于糧食生產。永久基本農田重點用于糧食生產，特別是保障稻谷、玉米和薯類等糧食作物種植。永久基本農田現狀種植糧食作物的，繼續保持不變；現狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的，可以維持不變，也可以結合種糧補貼政策引導向種植糧食作物調整，確保完成年度糧食生產任務，落實常年菜地最低保有量要求。　　已劃定的永久基本農田，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地。嚴禁占用永久基本農田發展林果業、挖塘養殖水產、非法取土，或者種植苗木、草皮等用于綠化裝飾及其他破壞耕作層的植物，或者挖湖造景、建設綠化帶；嚴禁占用永久基本農田擴大自然保護地；嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施。　　（四）嚴格非農建設占用永久基本農田補劃。　　能源、交通、水利、軍事設施等重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，經依法批準，應當在落實耕地占補平衡基礎上，按照數量不減、質量不降原則，在可以長期穩定利用的耕地上落實永久基本農田補劃任務。　　各區應當在永久基本農田之外的優質耕地中，劃定永久基本農田儲備區并上圖入庫。土地整理復墾開發和新建高標準農田增加和恢復的優質耕地應當優先劃入永久基本農田儲備區。永久基本農田儲備區范圍內的地塊按照一般耕地管理，并應當結合年度國土變更調查成果進行動態更新。建設項目經依法批準占用永久基本農田的，應當從永久基本農田儲備區耕地中補劃，儲備區中難以補足的，在各區行政區域內其他優質耕地中補劃。　　（五）規范農田建設占用永久基本農田補劃。　　土地整理復墾開發、高標準農田建設等項目在立項或者規劃設計階段，應當進行耕地和永久基本農田平衡分析，因開展必要的灌溉及排水設施、田間道路、農田防護林等配套建設涉及少量占用和優化永久基本農田布局的，原則上應當在項目區內予以補足；確實難以補足的，由各區人民政府統籌在本區行政區域范圍內落實補劃任務。落實補劃后，應當及時更新永久基本農田數據庫。　　三、堅決遏制耕地“非農化”，改進和規范建設占用耕地“占補平衡”　　（六）嚴格控制各類建設占用耕地。　　各類建設項目選址階段，行業主管部門應當對項目占用耕地的必要性、科學性進行充分論證，嚴格控制城鄉建設和生態建設占用耕地。嚴禁違法違規占用耕地從事非農建設，嚴禁違法違規批地用地。非農建設、臨時用地不得“未批先建”，確屬國家、省、市重點項目的，應當停止違法違規行為，依法進行違法處理后，方可完善手續。　　不得違規超標準在鐵路、公路等用地紅線外以及河渠兩側、水庫周邊占用一般耕地種樹建設綠化帶；交通、水利等工程建設用地范圍內的綠化用地及人造濕地公園、水利景觀等挖田造湖、造景類項目用地，應當按照國家規定相應辦理用地審批、規劃許可手續。　　各類建設占用耕地的，應當按照“誰占用、誰剝離”的原則和相關技術規范，實施耕作層剝離再利用，剝離的耕作層應優先用于新增耕地項目、墾造水田項目、耕地整備恢復、高標準農田建設等，也可視情況用于建設用地項目綠化、礦山生態恢復等建設工程以及其他項目。　　（七）本地開墾和易地購買結合，拓寬補充耕地來源。　　各區應當加強開展墾造水田等補充耕地工作，增加耕地數量、提升耕地質量，落實補充耕地任務。各區結合高標準農田建設組織實施補充耕地或者耕地提質改造項目的，需報市農業農村局經省農業農村廳同意后納入高標準農田建設任務完成量。各區實施高標準農田建設任務涉及新增耕地和產能提升的，報市規劃和自然資源局向省自然資源廳申請復核認定后，納入耕地占補平衡管理。　　積極支持在可以墾造耕地的荒山荒坡上種植果樹、林木，發展林果業，同時逐步退出在平原地區原地類為耕地上種植果樹、植樹造林的地塊，恢復耕地屬性。其中，第二次全國土地調查不是耕地的，新增耕地可用于占補平衡。　　各區應當根據建設項目時序安排，提前謀劃、有序籌措資金，通過廣東省補充耕地指標網上交易平臺購買補充耕地指標。各區持有的補充耕地指標應當首先落實本行政區域內建設項目耕地占補平衡，并重點保障省、市級以上重大建設項目。　　（八）明確一般補充耕地指標使用規則。　　一般補充耕地指標的使用，以區級自籌為主，市級統籌調劑為輔。除以下兩種情況外，各區在落實本轄區內的建設項目耕地占補平衡時，均需使用區級一般補充耕地指標落實耕地占補平衡：　　1. 市土地開發中心收儲用地項目、列入廣東省農業農村廳公布的省級現代農業產業園名單的項目、村基礎設施和公共服務設施項目、農村村民住宅（不含建設項目安置區），以及經市人民政府、市土地管理委員會等議事平臺批準支持的國家、省、市重點建設項目可直接使用市本級一般補充耕地指標。其中，農村村民住宅不收取耕地開墾費，納入保障性住房管理項目、養老和醫療機構建設項目以及用于提供社區養老、托育、家政服務項目等按照規定可免征或者減半征收耕地開墾費，其余項目均需按照規定繳納耕地開墾費。　　2. 各區在補充耕地指標不足，且涉及緊急項目用地報批時，可以個案形式向市規劃和自然資源局申請統籌調劑使用市本級一般補充耕地指標并簽訂《委托落實耕地占補平衡協議書》，以簽訂協議日期前一季度的市場成交平均單價計收補充耕地指標調劑費用。　　（九）規范建設占用耕地占補平衡。　　除少數特殊緊急的國家重點項目并經自然資源部同意外，一律不得以先占后補承諾方式落實耕地占補平衡責任。經同意以承諾方式落實耕地占補平衡的，必須按期兌現承諾，到期未兌現承諾的，直接從補充耕地儲備庫中扣減。對違法違規占用耕地從事非農業建設，且未能消除違法狀態的，按違法違規占用耕地面積凍結違法用地所在區的補充耕地指標，違法用地整改到位并驗收確認后，按照規定解凍補充耕地指標；對已查處整改到位且符合條件補辦用地手續的，按照規定扣減補充耕地指標用于占補平衡。　　（十）強化補充耕地后期種植管護。　　各區應當制定補充耕地項目后期管護實施方案，明確管護職責、措施、標準及期限等要求，壓實鎮街、村及土地承包經營者的管護責任；各區要加強對高標準農田、墾造水田等補充耕地項目后期種植管護的指導和監督，并將高標準農田、墾造水田等補充耕地項目優先劃入永久基本農田儲備區、糧食生產功能區、安排用于落實本區糧食播種面積。　　各區應當統籌墾造水田、高標準農田項目墾造成本（即項目投資預算資金）、用于農業農村的土地出讓收入、補充耕地指標調劑收益等資金，按照規定保障后期管護費用。　　四、嚴格管控耕地“非糧化”，實行一般耕地的年度“進出平衡”　　（十一）嚴格管控一般耕地轉為其他農用地。　　永久基本農田以外的耕地為一般耕地。一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產；在不破壞耕地耕作層且不造成國土變更調查耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農作物。禁止閑置、撂荒耕地。　　不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮；不得在國家批準的生態退耕規劃和計劃外擅自擴大退耕還林還草還濕還湖規模；未經批準不得占用一般耕地實施國土綠化；未經批準工商企業等社會資本不得將通過流轉獲得土地經營權的一般耕地轉為林地、園地等其他農用地；確需在耕地上建設農田防護林的，應當符合農田防護林建設相關標準，且建成后達到國土調查分類標準并變更為林地的，應當從耕地面積中扣除。對位于主河槽內、洪水上灘頻繁（5年一遇洪水位以下）、水庫征地線以下的不穩定耕地，應當有序退出。　　（十二）編制年度耕地“進出平衡”總體方案。　　各區應當根據本級人民政府承擔的耕地保有量目標任務，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”，即除國家安排的生態退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，應當通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。　　各區應當組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，內容包括：　　1. 耕地“轉入”情況分析。　　統籌年度內農用土地整治、高標準農田建設、農業設施建設用地到期恢復等工作，結合資金保障情況，測算林地、草地、園地、坑塘水面等其他農用地和農業設施建設用地整治恢復為耕地的數量，并估算符合地類要求的其他農用地因農業結構調整在年度國土變更調查中變更為耕地的規模，確定年度內能“轉入”的長期穩定利用耕地的規模、布局、時序等。　　2. 耕地“轉出”需求分析。　　包括入庫規模和預估規模。　　入庫規模為各區前期收集的各經營者、實施單位擬將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地，且占用耕地規模、位置明確，可直接按照規定上圖入庫的具體項目耕地“轉出”需求，包括：占用耕地實施國土綠化（含符合標準的綠化帶、綠色通道）工程；占用耕地新建必要的農村道路、灌溉及排水設施、農田防護林等工程；占用耕地新建畜禽、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施等農業設施建設用地；家庭農場、農民合作社、農村集體經濟組織、工商企業等通過流轉獲得土地經營權，將耕地轉為其他農用地的農業項目；占用耕地新建水利水電工程中水庫淹沒區形成的水庫水面。　　預估規模是在入庫規模基礎上，預估本年度新增需求未明確的上述類別項目擬占用耕地的規模，同時考慮農民個體進行農業種植結構調整、林果糧間作及其他可能導致年度國土變更調查現狀耕地減少的規模。　　3. 耕地“進出平衡”分析。　　在上述耕地“轉入”可行性和耕地“轉出”需求分析基礎上，各區應當按照“以進定出”的原則，統籌確定本年度耕地“轉入”“轉出”規模，并明確實施項目的名稱、規模、位置、時序等。　　4. 耕地“總量平衡”分析。　　為確保完成區級耕地保有量目標任務，方案除落實耕地“進出平衡”外，還應當充分考慮其他影響本年度耕地變化的因素，對本行政區域耕地“總量平衡”進行分析，包括：臨時用地占用耕地及到期復墾為耕地、耕地衛片監督問題圖斑整改不到位、違法違規占用耕地整改不到位、建設用地報批時使用存量易地購買補充耕地指標落實耕地占補平衡等，如因上述情形造成耕地保有量缺口的，應當在方案中相應增加耕地“轉入”規模，或者壓減耕地“轉出”規模。　　（十三）耕地“進出平衡”總體方案備案及實施監管。　　年度耕地“進出平衡”總體方案經區人民政府批準后，報市級規劃和自然資源、農業農村、林業主管部門備案。在確保滿足本轄區年度耕地“進出平衡”的前提下，經原批準部門同意后，可按實際對方案進行更新和備案。　　年度耕地“進出平衡”原則上在各區行政區域內落實，區內確實無法平衡的，應當自行與相關區協商一致后，報市級規劃和自然資源、農業農村、林業主管部門。　　市每年將根據年度國土變更調查結果對各區耕地“進出平衡”進行檢查，并將檢查結果納入耕地保護責任目標考核。　　（十四）耕地“轉出”實施要求。　　對已納入年度耕地“進出平衡”總體方案中耕地“轉出”入庫規模的項目，位置、規模未發生變化的，視同符合耕地“進出平衡”要求，無需報區人民政府同意即可按照項目原有程序實施。　　對申請使用年度耕地“進出平衡”總體方案中耕地“轉出”預估規模的新增項目，按照以下程序報區人民政府審定納入年度耕地“進出平衡”總體方案后方可實施：　　1. 由鎮人民政府（街道辦事處）指導發包方（涉及農村集體土地流轉的）、實施單位或者經營者（涉及其他土地的）以項目為單位開展申報一般耕地“進出平衡”工作。　　2. 鎮人民政府（街道辦事處）收到申報材料后，根據申報理由的充分性、合理性，結合轄區耕地“進出平衡”情況，提出落實耕地“進出平衡”初審意見，并根據項目所涉內容征求區相關職能部門意見。區相關職能部門應當嚴格按照年度耕地“進出平衡”總體方案對項目提出意見。　　3. 鎮人民政府（街道辦事處）匯總相關部門意見后提出項目“轉出”耕地的審核意見。擬同意的，由鎮人民政府（街道辦事處）報區人民政府審定納入年度耕地“進出平衡”總體方案后實施；不同意的，由鎮人民政府（街道辦事處）回復項目申請人。　　納入年度耕地“進出平衡”總體方案的項目，應當重新簽訂或者變更土地承包合同，以及變更權屬證書的，由鎮人民政府（街道辦事處）指導發包方依法與承包農戶重新簽訂或者變更土地承包合同，以及變更權屬證書等。　　（十五）耕地“轉入”實施要求。　　各區應當優先在耕地恢復潛力數據庫中，選擇自身規模較大或者與周邊現狀耕地相鄰且整治后可形成集中連片耕地的地塊實施耕地恢復；禁止在生態保護紅線、自然保護地、一級水源保護區、25度以上陡坡地、河道湖區、林區牧區、土壤嚴重污染等區域內新墾造或者復墾耕地。　　可“轉入”耕地的地類包括林地、草地、園地、坑塘水面等其他農用地（含即可恢復、工程恢復地類），農業設施建設用地，臨時用地、違法違規占用耕地形成的歷史遺留建設用地及其他符合要求的地類。“轉入”的耕地經驗收后，應當及時將地類變化情況納入年度國土變更調查，地類認定以年度國土變更調查為準。　　（十六）嚴格設施農業用地選址。　　嚴控新增農村道路、畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施等農業設施建設用地使用一般耕地。設施農業用地選址應當在用地規模標準符合要求的前提下，盡量避讓一般耕地。確需使用的，由鎮人民政府（街道辦事處）在辦理設施農業用地備案前，按照第（十四）條要求報區人民政府批準納入年度耕地“進出平衡”總體方案并由鎮人民政府（街道辦事處）備案后實施。區人民政府不同意納入年度耕地“進出平衡”總體方案的，嚴禁占用一般耕地開展設施農業用地建設。　　五、嚴格執法，健全耕地保護長效機制　　（十七）實行耕地保護黨政同責。　　各區要切實承擔本行政區域耕地保護責任，保障糧食安全。黨委和政府主要負責人是本行政區域耕地保護工作第一責任人。市委、市政府和各區區委、區政府簽訂耕地保護目標責任書，對耕地保有量、永久基本農田保護目標任務完成情況嚴格考核、一票否決、終身追責。各區要統籌各職能部門共同落實最嚴格的耕地保護制度，建立以鎮街為主體、以行政村為單元的耕地保護網格化監管機制，加強耕地日常巡查檢查。　　（十八）加強動態監測監管，嚴肅處置違法違規占用耕地。　　建立耕地衛片監督工作機制，定期開展耕地動態監測監管，加強耕地轉為建設用地和其他農用地的雙重用途管制，重點巡查耕地“非農化”“非糧化”及耕地撂荒、破壞情況，及時發現和處理問題。各區要建立早發現、早制止、嚴查處的執法監督機制，未辦理用地手續占用耕地的建設項目一律不準動工，已經動工的一律責令停止施工，嚴肅查處各類違法違規占用耕地或改變耕地用途，特別是破壞永久基本農田的行為。按照國家部署，分步分類處置“大棚房”以及農村亂占耕地建房存量問題，以“零容忍”的態度堅決遏制新增問題發生。對于違法違規占用耕地行為，要依法依規嚴肅查處，涉嫌犯罪的，及時移送司法機關追究刑事責任。對實質性違法建設行為，要從重嚴處。　　（十九）穩妥處置耕地“非農化”“非糧化”問題。　　各區要統籌土地執法衛片和耕地衛片監督圖斑，堅決止住新增、穩妥處置存量。對于2020年9月10日《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發明電〔2020〕24號）和2020年11月4日《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44號）印發之前，將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，應當根據實際情況科學審慎實施，穩妥有序推進，堅決杜絕“簡單化”、“一刀切”、統一強行簡單恢復為耕地。上述兩通知文件印發后，違反通知精神，未經批準改變永久基本農田耕地用途的，應當穩妥處置并整改恢復為耕地；未經批準改變一般耕地用途的，原則上整改恢復為耕地，確實難以恢復的，由各區統一組織落實耕地“進出平衡”。　　（二十）加強宣傳引導，強化耕地保護激勵約束機制。　　各區要加強耕地用途管制政策解讀和宣傳，深入鄉鎮、村社將耕地用途管制和耕地利用優先序要求傳達到每家每戶，廣泛發動群眾參與耕地“非農化”和“非糧化”行為監督。　　各區應當統籌安排財政資金用于耕地恢復工作，并逐步提高土地出讓收入用于農業農村的比例，支持耕地保護特別是永久基本農田保護、高標準農田建設等工作；強化糧食種植導向和激勵約束機制，探索提高永久基本農田保護補貼和種糧補貼標準以提升農民種糧積極性，及時調整不符合嚴格管控“非糧化”要求的農業扶持政策；對不符合耕地用途管制要求的農業生產經營活動，取消農業補貼等財政扶持資金，導致耕地數量減少、質量下降的，要依法責令限期整改或治理。市規劃和自然資源局、農業農村局、財政局要結合實際適時完善耕地保護補償機制，對耕地保護工作成效顯著的區按照規定給予傾斜支持。　　本意見自發布之日起施行，所涉內容，如法律法規另有規定或上級部門另有要求的，從其規定和要求。廣州市人民政府辦公廳2022年12月1日公開方式：主動公開