廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市推進醫療聯合體建設和發展實施方案的通知（依申請公開轉主動公開）穗府辦函〔2017〕251號廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市推進醫療聯合體建設和發展實施方案的通知各區人民政府，市發展改革委、工業和信息化委、科技創新委、民政局、財政局、人力資源和社會保障局、衛生計生委，各公立醫療機構：《廣州市推進醫療聯合體建設和發展實施方案》已經市人民政府同意，現印發給你們，請認真貫徹實施。實施中遇到的問題，請徑向市衛生計生委反映。廣州市人民政府辦公廳2017年10月16日廣州市推進醫療聯合體建設和發展實施方案為貫徹落實《國務院辦公廳關于推進醫療聯合體建設和發展的指導意見》（國辦發〔2017〕32號）、《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省推進醫療聯合體建設和發展實施方案的通知》（粵府辦〔2017〕49號）和《中共廣東省委辦公廳 廣東省人民政府辦公廳關于加強基層醫療衛生服務能力建設的意見》（粵辦〔2017〕2號），按照我市深化醫藥衛生體制改革要求，推進醫療聯合體（以下簡稱醫聯體）建設工作，結合我市實際，制定本方案。一、總體要求（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會以及全國衛生與健康大會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話和對廣東工作“四個堅持、三個支撐、兩個走在前列”重要批示精神，圍繞扎實推進“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認真落實黨中央、國務院和省委、省政府決策部署，堅持以人民為中心的發展思想，立足我市經濟社會和衛生與健康事業發展實際，以建立現代醫院制度為抓手，以科學規劃各類醫療機構功能定位、提升基層服務能力、理順雙向轉診流程為重點，不斷完善醫聯體組織管理模式、運行機制和激勵機制，逐步建立完善不同級別、不同類別醫療機構間目標明確、權責清晰、公平有效的分工協作機制，推動構建分級診療制度，實現發展方式由以治病為中心向以健康為中心轉變。（二）基本原則。政府主導，統籌規劃。以行政區劃為重點，以區級人民政府為主導，以有利于建立分級診療制度，滿足群眾健康需求為目標，根據區域醫療資源結構布局實際情況，按照業務相關、優勢互補、雙向選擇、持續發展等要求，兼顧既往形成的合作關系，統籌安排轄區內醫療機構組建多種形式的醫聯體。堅持公益，改革體制。堅持政府辦醫主體責任不變，切實維護和保障基本醫療衛生事業的公益性。堅持醫療、醫保、醫藥聯動改革，創新機制，逐步破除行政區劃、財政投入、醫保支付、人事管理等方面的壁壘和障礙，優化資源結構布局，深化醫保支付方式改革，逐步建立完善醫療機構間分工協作機制。資源整合，提升能力。區級公立醫院和基層醫療衛生機構要全面進行資源整合，實現規模化運營，建立縱橫結合的醫療衛生服務共同體（以下簡稱醫共體），優化服務形式，創新服務模式，提高醫療服務體系整體能力與績效，全面實施家庭醫生式簽約服務。在組建醫共體的基礎上，與三級醫療機構建立雙向轉診綠色通道，做好居民健康“守門人”，并與三級醫療機構建立資源共享、人才培養等協作機制，滿足群眾“家門口看專家”需求。便民惠民，群眾受益。推進慢性病預防、治療、健康管理相結合，促進醫聯體建設與預防、保健相銜接，逐步實現醫療質量同質化管理，引導群眾基層首診，改變就醫習慣，逐步解決“看病難，看病貴”問題，方便群眾就近就醫，減輕疾病負擔，增強群眾獲得感。突出重點，穩步實施。堅持目標導向和問題導向相結合，以建立醫共體為抓手，以整體提升基層服務能力和建立合理診療秩序為重點，逐步建立起長效管理機制，構建可及可持續的醫聯體為特征的醫療衛生服務新體系。（三）工作目標。2017年下半年，出臺我市醫聯體制度體系建設配套文件，全面啟動醫共體、醫療集團、專科聯盟等多種形式的醫聯體試點，10月底前，全市所有三級公立醫院都要啟動醫聯體建設工作。2017年底，各區要建立1—2個機制完善、具有成效的醫聯體。探索對縱向合作的醫聯體等分工協作模式實行醫保總額付費等多種付費方式，引導醫聯體內部形成科學的分工協作機制和雙向轉診機制。鼓勵民營醫療機構自愿組建醫聯體，或就近加入公立醫療機構牽頭組建的醫聯體。到2020年，全面推進醫聯體建設，形成較為完善的醫聯體政策體系，全市所有二級公立醫院和政府辦基層醫療衛生機構全部參與醫聯體，并逐步推進現代醫院管理制度，整體提升基層醫療衛生機構服務能力水平，全面提高服務效率與效益，保障服務質量與安全，全面建成基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式。二、主要任務（一）在各區建設醫共體。2017年底前，天河、花都、番禺、南沙、從化、增城區先行開展醫共體建設。由區統一規劃，每個區設置若干個醫共體，每個醫共體以1—2家區級醫院牽頭，整合一定數量的基層醫療衛生機構，采用集約式一體化管理模式，覆蓋30萬—70萬人口。充分發揮區級醫院的城鄉紐帶作用和區域龍頭作用，形成區、鎮（街）、村（社區）三級醫療衛生機構分工協作機制，構建三級聯動的區域醫療服務體系。醫共體內組建跨專業的醫療衛生健康服務團隊，與居民簽訂衛生健康基本醫療服務一體化協議（包括家庭醫生簽約服務、廣州市社會醫療保險普通門診基層定點醫療機構醫療服務），優化公共衛生健康管理服務模式，建立共享型區域衛生信息和健康大數據平臺，形成服務、責任、利益和管理的共同體，為居民提供全方位全生命周期衛生健康服務。醫共體與一家或多家三甲醫院建立協作關系，形成與醫共體有機結合的醫療集團。到2018年底，逐步在全市各區推廣醫共體建設。（各區政府牽頭，市衛生計生委、人力資源和社會保障局配合）（二）探索建立醫療集團。總結和完善醫聯體前期試點工作，中心城區繼續探索以廣州地區三級公立醫院或者業務能力較強的醫院為龍頭，以1—2間區屬醫院為骨干，聯合若干社區衛生服務機構、護理院和專業康復機構等，組建以人才共享、技術支持、檢查互認、處方流動、服務銜接等為紐帶進行合作的醫療集團。鼓勵龍頭醫院向托管的區級醫院和基層醫療衛生機構派駐管理團隊和專家團隊，形成資源共享、分工協作的管理模式。鼓勵在醫療集團內部推廣深圳羅湖醫院集團“以基層為重點，以健康為中心，以醫保基金總額管理、結余獎勵為核心”的管理模式。鼓勵將城區資源密集、功能近似的部分二級醫療機構逐步轉型成為長期護理機構、養老機構，并與周邊三級醫療機構形成急慢病分治的轉診服務模式。（市衛生計生委牽頭，市人力資源和社會保障局、各區政府配合）（三）組建專科聯盟。充分發揮部屬、省屬、市屬、醫藥院校附屬和部隊醫院在臨床專科教學、科研和診治等方面的帶動作用，通過推廣診療規范、加強專科培訓、整合診療資源等方式，帶動區域內各級醫療機構縱橫雙軸形成合力，建成醫療資源集約、高效利用、互聯互通的專科疾病診療體系或專科聯盟，進一步提高我市專科疾病預防、篩查、診斷、治療水平，實現常見病、多發病救治能力和健康管理水平的全面提升。（市衛生計生委牽頭，市人力資源和社會保障局、發展改革委配合）（四）發展遠程醫療協作網。大力發展面向基層、邊遠和欠發達地區的遠程醫療服務體系建設，鼓勵二、三級醫療機構向基層醫療衛生機構提供遠程會診、遠程病理診斷、遠程影像診斷、遠程心電診斷、遠程培訓和手術示范、遠程教學等服務。逐步建立新型互聯網診療、教學、培訓一體的模式，提高優質醫療資源可及性和醫療服務整體效率。（市衛生計生委牽頭，各區政府配合）（五）其他。在已建立的對口支援關系基礎上，通過托管二級以下醫院和基層醫療衛生機構等多種形式組建醫聯體，鼓勵三級公立醫院向二級以下醫院和基層醫療衛生機構派駐管理團隊和專家團隊，重點幫扶提升基層醫療服務能力和水平。鼓勵支持市內三級公立醫院及業務能力較強的專科醫院，跨區域與縣級醫院組建醫療集團或建立合作關系，輻射帶動區域醫療服務能力提升。（市衛生計生委牽頭）三、完善醫療聯合體內部分工協作機制（一）完善組織管理和協作機制。制定醫聯體章程，規定主體單位與其他成員單位的責任、權利和義務，完善醫療質量管理等制度。鼓勵醫聯體探索在醫院層面成立理事會。（市衛生計生委牽頭）（二）建立責任共擔和利益共享機制。對醫聯體內部因雙向轉診等互有參與業務產生的業務收入、醫保支付費用的結余部分，探索實行按一定比例在牽頭單位和成員單位之間進行分配。因管理不善等原因造成的虧損，由醫聯體牽頭單位和成員單位共同分擔。（市衛生計生委牽頭，市財政局、人力資源和社會保障局，各區政府配合）（三）進一步落實醫療機構功能定位。三級醫療機構要逐步減少常見病、多發病、病情穩定的慢性病患者比例，基層醫療衛生及專業康復、護理等機構為診斷明確、病情穩定的患者提供治療、康復、護理等服務。通過簽約服務，暢通醫聯體內部轉診機制，二級以上醫療機構要為醫聯體內上轉的患者優先安排檢查檢驗、設立住院綠色通道等服務，基層醫療機構要重點暢通診斷明確、病情穩定患者和術后康復期患者的下轉通道。到2017年底，基層醫療衛生機構診療量占總診療量比例達到65％以上，居民兩周患病首選基層醫療機構的比例達到70％以上，區域內就診率提高到90％左右。扎實推進家庭醫生簽約服務，到2017年底，家庭醫生簽約服務覆蓋率達到30％以上，重點人群簽約服務覆蓋率達到60％以上；到2020年，力爭將簽約服務擴大到全人群。（市衛生計生委牽頭，各區政府配合）四、促進醫聯體內部優質醫療資源上下貫通（一）促進人力資源有序流動。醫聯體內統一調配資源，統籌薪酬分配。三級公立醫院或業務較強的大型醫院要通過建設發展醫院集團主動將優秀醫務人員和優質醫療資源下沉到基層醫療衛生機構。鼓勵醫聯體內二級以上醫療機構向基層醫療衛生機構主動派出專業技術和管理人才，主動為基層醫療衛生機構提供進修學習機會。在編制隸屬關系不變的前提下，探索推進人才區管鎮（街）用、鎮（街）管村（社區）用，建立人才柔性流動機制，推進合同制、聘用制。（市衛生計生委牽頭，市人力資源和社會保障局、各區政府配合）（二）推動信息互聯互通。推動廣州地區全部二、三級醫院和基層醫療衛生機構接入廣州市全民健康信息平臺，利用區域影像和檢驗中心、轉診會診、自助掛號和繳費、遠程醫療、分級診療、家庭醫生簽約等信息化應用，便捷開展醫聯體協同服務。醫聯體要加大專項投入，實現電子健康檔案和電子病歷的連續記錄和診療服務信息的互聯互通。到2017年底，二、三級醫療機構和80％以上的鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心通過廣州市全民健康信息平臺實現互聯互通。探索制定遠程醫療服務診療規范以及收費政策，條件成熟時研究納入醫保支付范圍。（市衛生計生委牽頭，市發展改革委、人力資源和社會保障局，各區政府配合）（三）實現區域資源共享。依托醫聯體內牽頭單位的影像、檢驗、病理、心電診斷等優勢資源，建立區域醫學影像中心、檢查檢驗中心、消毒供應中心、后勤服務中心等，實現醫聯體內服務供給一體化、醫療質量管理同質化和檢查檢驗結果互認。鼓勵探索建立醫聯體內統一的藥品招標采購、管理平臺，形成醫療聯合體內處方流動、藥品共享與配送機制。（市衛生計生委牽頭，市人力資源和社會保障局配合）五、保障政策（一）進一步落實政府辦醫主體責任。全市各級政府要落實公立醫院的辦醫主體責任，落實公立醫院投入政策，建立財政補助資金與績效評價結果掛鉤機制。醫聯體內各醫療機構的產權歸屬保持不變，繼續按照原渠道撥付財政補助經費。按照分級管理原則，各醫聯體牽頭醫院要分別向主管衛生計生部門、醫聯體內基層醫療機構所在區衛生計生局履行報備手續。（市衛生計生委牽頭，各區政府、市財政局配合）（二）進一步發揮醫保經濟杠桿作用。加大不同級別醫療機構住院起付線和基金支付比例差距，在醫聯體內按規定轉診的病人按照連續的診療過程累計計算起付線，符合條件的日間手術和日間化療按規定納入醫保支付范圍。在醫保年度考核和總額控制基礎上，探索對縱向合作的醫聯體等分工協作模式實行醫保總額付費等多種付費方式。（市人力資源和社會保障局牽頭，市衛生計生委、財政局，各區政府配合）（三）完善人員保障和激勵機制。按照“允許醫療衛生機構突破現行事業單位工資調控水平，允許醫療服務收入扣除成本并按規定提取各項基金后主要用于人員獎勵”的要求，完善與醫聯體相適應的績效工資政策，健全與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯系的分配激勵機制。落實醫院用人自主權，建立能上能下、能進能出的靈活用人機制。允許將收支結余的部分資金按規定用于獎勵性分配。完善激勵機制，三級醫院醫務人員晉升副高以上職稱時，將其在醫聯體內基層醫療機構的工作時間納入基層工作經歷，作為醫聯體內醫務人員職稱職務晉升的條件之一。（市人力資源和社會保障局牽頭，市衛生計生委、財政局，各區政府配合）（四）建立與醫聯體相適應的績效考核機制。強化考核和制度約束，建立醫聯體考核指標體系，重點考核醫聯體技術輻射帶動情況、醫療資源下沉情況等，不單純考核業務量，要將三級醫院醫療資源下沉情況、與基層醫療衛生機構協作情況以及基層診療量占比、雙向轉診比例、居民健康改善等指標納入考核體系，引導三級醫院履行責任、完善措施，主動幫扶基層，切實發揮引領作用，引導各級各類醫療機構積極參與。考核評價結果作為人事任免、評優評先等的重要依據，并與醫務人員績效工資、進修、晉升等掛鉤。醫聯體建設任務與分級診療制度建設一并納入市深化醫藥衛生體制改革工作檢查考核。（市衛生計生委牽頭，市人力資源和社會保障局配合）六、組織實施（一）加強組織領導。各區、各有關單位要進一步提高思想認識，把醫聯體建設作為深化醫藥衛生體制改革的重要內容和增進人民健康福祉的有力舉措，切實加強組織領導，建立部門協調推進機制，完善配套措施，確保工作順利開展。2017年10月底前，各區要出臺推進醫聯體建設的工作方案，加強管理，有序推進醫聯體建設和發展，著力提升基層醫療服務能力。（二）明確職責分工。各有關單位要加強統籌協調和聯動互動，及時出臺配套文件，發揮政策的疊加效應，保證改革措施有效落實，以醫聯體建設為抓手促進公立醫院改革、醫保支付方式改革、分級診療制度建設等體制機制創新。衛生計生行政部門要加強對醫聯體建設的監管，明確醫聯體組織管理和分工協作制度，牽頭制定相關技術文件。發展改革部門要完善醫藥價格政策。財政部門要按規定落實財政補助政策。人力資源社會保障部門要加強醫保服務監管，推進醫保支付方式改革，完善績效工資分配機制。（三）加強督查評估。市衛生計生委會同各有關單位制定醫療聯合體效果評估機制和績效考核辦法，綜合評估質量、安全、效率、經濟與社會效益等因素，以強基層為重點，嚴格落實責任制和問責制，增強大醫院幫扶基層和控制不合理醫療費用的動力。（四）強化宣傳培訓。開展全市醫療機構管理人員和醫務人員的政策培訓。圍繞全市綜合醫改工作，發揮公共媒體作用，加強對分級診療和醫聯體建設的宣傳，提高社會認可度和支持度，引導群眾改變就醫觀念和習慣，逐步形成分級診療就醫格局。